Fonte: CNTE/CUT

A ordem jurídica brasileira nunca reconheceu aos servidores o direito de participar da elaboração de regras aplicáveis às relações de trabalho com o poder público. Podemos dizer, em outras palavras, que sempre foi negada aos servidores a autonomia coletiva (ou negociação coletiva). Suas condições de trabalho sempre foram definidas unilateralmente pela União, pelos Estados Federados, Distrito Federal ou municípios.

A rigor, a legislação brasileira sempre foi muito hostil ao reconhecimento do servidor como sujeito do processo decisório que determina as normas relativas à prestação de serviços por pessoas vinculadas à administração pública. Antes da adoção do chamado Regime Jurídico Único, somente os servidores regidos pela CLT e empregados de entes de direito privado, ou contratados por empresas públicas e sociedades de economia mista, podiam negociar condições de trabalho e, ainda assim, com expressivas limitações ditadas por leis ou por decretos.

Recuando no tempo, até mesmo no período da chamada “abertura” do regime militar (Governo Geisel – 1974/79), o que prevalecia era a repressão pura e simples aos movimentos reivindicatórios de servidores públicos. A Lei de Segurança Nacional (Lei 6.620, de 17 de dezembro de 1978), no auge da “distensão”, considerava crime, punível com detenção de oito meses a um ano, a cessação coletiva dos serviços públicos por parte dos servidores, no todo ou em parte (artigo 37). As mesmas penas poderiam ser aplicadas ao “funcionário público que, direta ou indiretamente, se solidarizar com os atos de cessação ou paralisação do serviço público ou que contribua para a não execução ou retardamento do mesmo”.

Com o advento da Constituição de 1988, os servidores públicos civis tiveram reconhecido o direito de organização sindical (artigo 37, VI, CF) e o direito à greve. Porém, não foi estabelecida a garantia do direito à negociação coletiva (artigo 39, § 3°, CF).

Em 1992, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4921, que questionava o direito a negociação coletiva no setor público. Porém, com a “Reforma Administrativa” de 1998, aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública foi acrescentado o da eficiência e, ao mesmo tempo foi derrubado o Regime Jurídico Único (estatutário).

Com tais mudanças, o debate sobre o direito à Negociação Coletiva retornou e amparado nas alterações contidas na EC­19. Com isso, processos sistemáticos de Negociação Coletiva passaram a ser experimentados em diversos lugares a partir da recuperação de uma concepção de democratização das relações de trabalho defendida pelo Movimento Sindical quando da discussão da Constituição de 1988.

Com vistas a melhor compreensão deste processo, e buscando tornar clara a base conceitual da Negociação Coletiva no Setor Público defendido pelo Movimento Sindical são apresentadas, a seguir, suas bases e características.

A negociação coletiva no setor público

A negociação coletiva no setor público, tal como defendida pelo Movimento Sindical, enfatiza a necessidade de reconhecimento, legitimidade e garantia de interlocução e traduz um conceito de democracia que entende o conflito como aspecto inerente, portanto permanente das relações sociais, nas quais estão inseridas as relações de trabalho.

A negociação constitui-se, assim, como uma sistemática de tratamento de conflitos e encaminhamento de demandas administrativas decorrentes das relações de trabalho estabelecidas. É, também, um mecanismo gerenciador de conflitos do trabalho que interferem na qualidade dos serviços públicos prestados à população.

Como ferramenta democrática de gestão das relações de trabalho, a negociação tem como princípio o cumprimento de determinações constitucionais. E revela, no campo das relações de trabalho instituídas no âmbito da Administração Pública, sua busca pela democratização do Estado brasileiro

A negociação coletiva e os interesses dos atores

Nunca é demais repetir que a eficiência administrativa está intimamente relacionada à capacidade de gerenciamento de conflitos de interesses, entre os quais se situam os conflitos do trabalho. Posto de outra forma, conflito não administrado transforma­se, com freqüência, em ineficiência ou em confrontos, ou em ambas as coisas como é mais comum de se ver. Tal exacerbação de conflitos costuma causar prejuízos generalizados, penalizando mais os setores menos favorecidos da sociedade.

Nesse sentido, a negociação coletiva no setor público se apresenta como instrumento regulador das relações Administração­Sindicato e pressupõe tratar conflitos e demandas segundo paradigmas da eficiência e da qualidade dos serviços públicos.

Além disso, traz embutido o pressuposto da participação organizada que acresce maior legitimidade aos processos decisórios internos. Este “plus” de legitimidade pode fazer a diferença quando se busca intensificar o comprometimento dos servidores com a consecução das finalidades administrativas, com a mudança em posturas culturais fortemente arraigadas e com a qualidade e a eficiência dos serviços públicos prestados à população.

Segundo essa concepção, a defesa dos interesses corporativos está conectada à discussão dos interesses gerais dos usuários. Por isso, entidades da sociedade civil e de outras esferas do Poder Público, em nome dos interesses gerais da cidadania, dos contribuintes e dos usuários dos serviços públicos, são chamadas para o centro das negociações, em condições previamente acordadas.

No que se refere à greve, vale ressaltar que esta é um direito democrático e um instrumento legítimo de pressão, assegurado constitucionalmente aos servidores públicos.

A negociação coletiva, o movimento sindical e o direito de greve

Para as entidades sindicais do funcionalismo público, a implementação da negociação coletiva representa avanço significativo na efetivação do direito constitucional ao exercício pleno da atividade sindical e atende à reivindicação histórica de participação dos trabalhadores na definição de políticas e nos processos decisórios da Administração Pública.

Mais que isso, a Negociação tem tudo para ser eficaz e produzir resultados concretos, pois goza de garantias que propiciam maior equilíbrio ao processo de correlação de forças, uma vez que: 1) constitui um canal permanente, aberto e sistemático para a apresentação de pleitos e defesa de interesses da categoria; 2) reforça regras básicas da democracia sindical, inclusive quanto ao exercício do Direito de Greve no setor público que não sofre qualquer tipo de condicionamento compulsório; 3) estimula e promove a unidade da ação sindical; 4) estimula e fortalece a organização dos trabalhadores nos locais de trabalho.

A partir disso, a negociação coloca­se como um instrumental básico que organiza a manifestação do conflito e empresta racionalidade e transparência ao seu tratamento. Desta forma, é correto afirmar que a Negociação viria a preencher o vácuo ou a ausência de instrumentos que, nos dias de hoje, precedem a deflagração da greve, sem, contudo, condicionar sua realização. Ou seja, a Negociação constitui­se em alternativa precedente, mas não impeditiva do exercício do direito constitucional de greve.

Bases legais da negociação coletiva no setor público

Embora a Constituição Federal tenha avançado bastante nas garantias sindicais para o funcionalismo público, faltou uma regulamentação mais precisa sobre os aspectos referentes aos conflitos e à negociação coletiva nesse setor.

A metodologia participativa de tratamento de conflitos e demandas do trabalho visa à melhoria da eficiência da Administração Pública e, consequentemente, dos serviços públicos prestados à população. Assim, a negociação coletiva no setor público se fundamenta nos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e especialmente no princípio da eficiência.

No que se refere à ADIN 492­1, está explícito nos votos dados pelos Magistrados e no relatório que o que se julgava como inconstitucional era a figura da eficácia jurídica de um acordo coletivo assinado entre as partes e não o ato em si da negociação. Esta questão está superada nesta concepção, uma vez que qualquer compromisso entre as partes passa, necessariamente, por uma ratificação legal conforme os preceitos do direito administrativo.

Atualmente, diversas iniciativas estão em curso para consolidar a negociação coletiva no setor público e melhor elucidar as dúvidas jurídicas que ainda pairam sobre a matéria. Há uma Proposta de Emenda Constitucional, em andamento no Congresso Nacional, tratando dessa matéria e está em discussão, entre o Governo Federal e as Entidades Sindicais do Funcionalismo, a concretização da garantia da negociação coletiva para o setor público no arcabouço jurídico brasileiro.

Ao mesmo tempo, a constituição de mesas de negociação vem sendo amparada em legislações específicas, tais como, a Portaria nº 1.132/03 da Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que dá sustentação legal à Mesa Nacional de Negociação Permanente da Administração Pública Federal e as Resoluções 52, 229 e 331, do Conselho Nacional de Saúde que legitimam a Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS.

Nos estados e municípios, legislações específicas regulamentam mesas e sistemas de negociação coletiva, como é o caso dos estados da Bahia e Sergipe e da cidade de São Paulo, onde primeiro se construiu um sistema formal de negociação.

Estrutura da negociação coletiva no setor público e na administração direta

Os protagonistas da negociação encontram-se nas duas bancadas representativas dos dois principais segmentos: Bancada da Administração (representando o empregador público) e Bancada Sindical (representando os servidores). A Sociedade Civil também pode participar do processo nos limites e na forma prevista pelas regras estabelecidas previamente.

A negociação coletiva no setor público se materializa por intermédio da implementação de Mesas de Negociação, constituídas por representantes da Administração Pública e dos Sindicatos dos Trabalhadores no Setor Público, podendo contar com a participação de representantes de entidades da sociedade civil.

Essas Mesas se organizam conforme regras previamente estabelecidas entre a Administração Pública e os Sindicatos dos Trabalhadores. Considerando que as Mesas de Negociação são organizadas e pautadas segundo o critério “estrutura administrativa combinada com natureza da matéria”, verificam­se diferentes níveis de negociação.

A sociedade civil pode, e deve participar através de suas instituições organizadas. Esse conjunto de entidades convidadas de comum acordo pela Administração Pública e os Sindicatos representativos dos servidores, podem constituir Instâncias Consultivas e/ou Mediadoras.

Dependendo do modelo, pode ser garantido o direito à palavra e a prerrogativa de apresentação de pauta para negociação. Contudo, sua função essencial é estabelecer­se enquanto paradigma dos interesses gerais da sociedade, ao qual todos os que atuam no setor público está submetido, por determinação expressa da Constituição Federal da República.

O processo da negociação coletiva no setor público e na administração direta

A negociação coletiva no setor público/administração direta, independente do modelo adotado, apresenta uma série de especificidades em relação ao que ocorre no setor privado ou nas empresas estatais. A principal delas, talvez, seja a necessidade de que o resultado, para ter validade, seja transformado em projeto de lei, aprovado pelo Poder Legislativo e sancionado depois pelo Executivo. Essa necessidade deriva do preceito constitucional conhecido como “princípio da legalidade” (art. 37 da Constituição Federal), segundo o qual o Poder Executivo só pode criar despesas se autorizado por lei.

Esse “princípio da legalidade” impõe a incorporação do Legislativo enquanto ator importante e indispensável no processo de negociação coletiva. Além disso, outra especificidade é a impossibilidade de recurso à Justiça do Trabalho para a solução de conflitos. O poder público deve observar, ainda, as limitações definidas na Constituição Federal, na Constituição Estadual e na Lei Orgânica dos Municípios (conforme cada caso), nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, nos orçamentos anuais aprovados pelo Legislativo e na Lei de Responsabilidade Fiscal, em termos de recursos e comprometimento da receita com pagamento de pessoal.

Conclui­se, então, que a negociação coletiva dos servidores públicos é um processo bastante complexo, com enormes restrições, envolvendo necessariamente três atores sociais: Servidores, Executivo e Legislativo.

Nos casos em que ocorrem negociações entre o poder público e os servidores, estas podem se desenvolver em quatro grandes momentos, analisados a seguir.

Principais momentos do processo de negociação

Inicialmente, há um espaço de negociação a ser utilizado durante a elaboração pelo Executivo, e a aprovação pelo Legislativo, da proposta orçamentária para o ano seguinte. Isso se estende desde a elaboração e aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (no primeiro semestre) até a aprovação pelo Legislativo da Lei Orçamentária Anual (no segundo semestre).

Neste primeiro momento, os servidores tentam influenciar a proposta orçamentária a ser elaborada pelo Executivo e acompanhar o processo de discussão dessa proposta pelo Legislativo. Nessa tramitação da proposta orçamentária no Legislativo, tentam assegurar os aspectos positivos da proposta do Executivo, ao mesmo tempo em que influenciam a elaboração de emendas, por parte dos parlamentares, para melhoria da peça orçamentária e a garantia de recursos para atender suas reivindicações.

Num segundo momento, já durante a execução do orçamento aprovado no ano anterior, as partes passam a debater e negociar a execução propriamente dita do orçamento. É neste momento que os servidores levantam suas demandas por meio da pauta de reivindicações a ser entregue ao Executivo, que deverá ter compatibilidade com o orçamento aprovado no ano anterior para o exercício corrente. Ao mesmo tempo, farão a escolha e o preparo da comissão de negociação. E, no plano externo, informarão a população e os parlamentares em busca de apoio às suas reivindicações.

O Executivo recebe e aprecia a pauta dos servidores, tendo como parâmetros as definições do orçamento aprovado para o exercício, as disponibilidades de caixa e as prioridades de governo. Com base nisso, define sua estratégia e escolhe seus representantes para participarem das mesas de negociação.

Ao Legislativo cabe o acompanhamento desse segundo momento do processo de negociação entre servidores e o Executivo, podendo ou não ter uma atuação mais efetiva nessa etapa.

No terceiro momento, ocorre a negociação propriamente dita dos termos de um acordo sobre salá­rios e condições de trabalho dos servidores.

Os servidores, além de participarem das reuniões de um acordo, procuraram manter a população informada (especialmente a população diretamente atendida por aquele serviço, como, por exemplo, pais e alunos quando se trata de uma negociação de servidores da Educação). Têm, ainda, que informar e sensibilizar os parlamentares em torno das reivindicações para conseguir seu apoio.

O Executivo participa das reuniões de negociação com os servidores e apresenta contrapropostas à pauta de reivindicações. Nesse caso, informa à população sobre sua contraproposta em busca de seu apoio, e tenta sensibilizar os parlamentares com vistas à futura aprovação do projeto que enviará ao Legislativo.

Os parlamentares poderão participar com maior ou menor intensidade nesse momento, cumprindo, às vezes, o papel de mediadores entre o Executivo e os servidores.

Possibilidades de desfecho

Concluídas as rodadas de negociação, abrem­se três possibilidades de desfecho do processo: a) a obtenção do acordo sem a ocorrência de greve; b) a obtenção do acordo com a ocorrência de greve; c) a frustração das negociações com a não obtenção de qualquer acordo.

1. ACORDO SEM OCORRÊNCIA DE GREVE

Caso as partes cheguem a uma proposta de acordo após algumas rodadas na mesa de negociação, abre­se um novo caminho a ser trilhado por cada uma delas.

O Sindicato dos Servidores leva a proposta de acordo para apreciação por sua assembléia. Se aprovada, acompanha a redação, pelo Executivo, do projeto de lei que este enviará ao Legislativo com os termos do acordo para garantir que o projeto espelhe fielmente o que foi acertado. Em seguida, a entidade deve acompanhar a tramitação do projeto no Legislativo, para evitar que o mesmo seja descaracterizado por eventuais emendas dos parlamentares (ou para negociar com os parlamentares eventuais correções no projeto de lei do Executivo, caso este não contemple exatamente o que foi acordado na mesa). Garantida a aprovação da proposta nos termos esperados, deve­se acompanhar a sua sanção pelo chefe do Executivo, para evitar vetos que representem algum retrocesso (ou para exigir vetos de eventuais emendas que tenham descaracterizado o projeto no Legislativo). Finalmente, a vigilância dos servidores volta­se para o Legislativo, que tem o poder de derrubar eventuais vetos do Executivo.

Ao Executivo, cabe enviar ao Legislativo um projeto de lei com os termos do acordo e sensibilizar os parlamentares para sua rápida aprovação, evitando, por intermédio de suas lideranças parlamentares, o oferecimento de emendas que venham a descaracterizar o projeto original. Uma vez aprovado o projeto, cabe ao chefe do Executivo a sanção da nova lei, com ou sem vetos. Caso resolva vetar algum dispositivo aprovado, deverá acompanhar a sua votação pelo Legislativo, para influenciar na manutenção do seu veto.

Ao Legislativo, cabe apreciar o projeto de lei enviado pelo Executivo com os termos do acordo feito com os servidores. Nessa tramitação, os parlamentares poderão, ou não, oferecer emendas ao projeto. Essas emendas tanto podem ser no sentido de aperfeiçoá­lo, como no sentido de descaracterizá­lo (por exemplo, quando o Executivo não conta com maioria parlamentar sólida e a oposição decide “estragar” o acordo com os servidores, para pressionar o Executivo visando outros objetivos). Podem, inclusive, apresentar um substitutivo global ao projeto do Executivo. Terminada a tramitação nas comissões (Constituição, Justiça etc.), o projeto é votado pelos parlamentares e, depois de aprovado, segue para sanção pelo chefe do Executivo. Caso seja sancionado com algum veto, o Legislativo tem que apreciar o veto, podendo derrubá­lo, desde que com quorum qualificado.

2. ACORDO COM OCORRÊNCIA DE GREVE

Em caso de insucesso nas negociações – ou mesmo em caso de recusa por parte do Executivo em se sentar à mesa com o sindicato –, pode ser que os servidores decidam pela greve, como forma de pressão para (re)abertura de negociações em novas bases.

Neste caso, o sindicato, primeiramente, mobilizará os servidores e organizará os preparativos para a deflagração da greve. Entre estes preparativos, além daqueles orientados à própria categoria, são necessárias ações dirigidas à população e aos parlamentares, em busca de seu apoio. O objetivo de reabrir as negociações (quando houver insucesso nas mesas ocorridas), ou de iniciá­las (quando o Executivo se negar a conversar anteriormente), pode ser alcançado e, neste caso, retoma­se o processo de conversações, propostas e contrapropostas, até que se chegue a um denominador comum. O resultado será transformado em projeto de lei do Executivo para o Legis lativo, e seguirá os passos já expostos no item anterior, até a apreciação de eventuais vetos pelo Legislativo.

Deflagrada a greve, é provável que o Executivo busque o apoio da população (comunicados pela imprensa e outras formas) e dos próprios servidores, na tentativa de desmobilizar o movimento. Pode haver ameaças aos grevistas e represálias ao sindicato. Mas pode ser que o governo julgue mais oportuno voltar à mesa de negociações, e formular novas contrapropostas que ponham fim ao movimento. Neste caso, obtido o acordo, seguem­se os mesmos passos previstos nos casos anteriores, a começar pela redação de projeto de lei ao Legislativo com os termos do acordo, até o acompanhamento da apreciação pelo Legislativo de eventuais vetos do chefe do Executivo ao projeto de lei aprovado.

Os parlamentares poderão participar como mediadores entre as partes em litígio, ao abrir caminho para a retomada das negociações ou por alternativas que rompam o impasse estabelecido. Uma vez acertado o acordo e enviado o projeto de lei pelo Executivo, o Legislativo vota o projeto (com ou sem emendas) e o remete à sanção do chefe do Executivo para apreciar depois eventuais vetos.

3. IMPASSE NAS NEGOCIAÇÕES COM OU SEM GREVE

Pode ser que ocorra, também, uma situação em que as negociações fracassam – ou mesmo não se realizam – e o impasse persiste. Isto pode ocorrer porque os servidores não reúnem força suficiente para deflagrar uma greve, ou porque a greve deflagrada não consegue demover a intransigência do Executivo. Nesse caso, como não há possibilidade de recurso à Justiça do Trabalho, o resultado final acaba ficando, em última instância, na dependência de deliberação pelo Poder Legislativo.

O mais provável é que o Executivo envie seu próprio projeto “puro” ao Legislativo, ou até mesmo que não envie projeto algum, deixando os servidores sem reajuste salarial e sem alterações nas condições de trabalho.

Caso o Executivo envie um projeto ao Legislativo, aos servidores restará a tentativa de influenciar os parlamentares para apresentação de emendas ao projeto do Executivo e para a rejeição de eventuais vetos do chefe do Executivo aos pontos favoráveis aos servidores.